深化社会治理体制改革
构建社会命运共同体与社会治理共同体
于 今，蒋国长
摘 要：从这次抗击新冠肺炎疫情斗争情况看，主要存在多元主体合作关系还有待于进一步确立、社区自治水平还有待于进一步提高、资源配置效率还有待于进一步优化、应急管理体系还有待于进一步完善等一些影响社会治理能力现代化的深层次问题。深化社会治理体制改革，构建体现人类命运共同体理念和要求的社会命运共同体，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理新格局，要通过建立权责清单制度，调整和优化政府的权力运行机制；要依法确立社会组织的主体地位，尽快明确政府和社会组织的合作关系；要依法推进社区自治，不断提高城乡社区治理的能力和水平；要持续优化资源配置，确保基层社会治理的现实需求和长远需要；要强化应急管理体系和处置能力建设，有效应对各种重大风险的挑战和考验。
一、主要问题
(一)多元主体合作关系还有待于进一步确立
深化社会治理体制改革的关键是要正确处理好政府、市场、社会三者之间的关系。计划经济时代，我国形成了“政府—单位”双重主体的社会管理体制，市场和社会在社会治理中的地位不突出、作用不明显。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置中发挥基础性和决定性作用，社会组织得以快速培育成长，企业和社会组织开始成为我国社会治理的重要主体。
党的十八来以来，我国确立了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制和全民共建共享的社会治理格局。但从实践来看，企业、社会组织、公众等主体参与社会治理的资格没有得到有效保障，合作关系有待于进一步确立。例如，当前社会治理中政府和企业、政府和社会组织、政府和公众的合作关系仍有待于界定。
2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，对加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，理清政府、市场、社会关系，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加强综合监管和党建工作，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织等提出了明确要求，对于重构政府、市场、社会三者之间的关系具有重要意义。
2019年6月14日，国家发展改革委等10个部委办联合下发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，提出了按照去行政化的原则，落实“五分离、五规范”②的改革要求，全面实现行业协会商会与行政机关脱钩。但是，无论是《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，还是《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，都未对政府、市场、社会三者之间关系的内涵给予明确界定，也未从制度上作出具体安排，多元主体有效参与社会治理的格局尚未形成。
(二)社区自治水平还有待于进一步提高
改革开放以来，我国非常重视自治组织的培育和发展，先后颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》《中华人民共和国物业管理条例》等法律法规，出台了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等政策文件。这些法律法规和政策文件，均明确规定了村居“两委”作为自治组织的法律地位和自治功能，为我国自治组织的培育和发展特别是推动城乡社区自治提供了法律依据和政策支持，也在法律和政策层面为我国的村民自治和居民自治提供了全面的制度安排。
从总体上看，我国基层自治特别是城乡社区自治已经有了制度体系和制度保障，然而现实中，由于受政府长期“包办社会”“包打天下”的影响，我国公民的自治意识一直不强，自治能力相对比较薄弱，自治功能无法得以有效发挥。
事实上，在我国城乡各地，村居“两委”一直扮演着政府管理终端的角色，也一直承担着众多的政治和行政职能。在政治任务接连不断、行政事务庞杂繁多的情况下，村居“两委”难以回应社区成员的需求，社区自治有名无实，自治功能形同虚设。
《中华人民共和国物业管理条例》虽经多次修改完善，但业主委员会仍面临法律地位不明确的问题，其只是一个在房管部门备案的非法人组织，在居民与物业服务企业发生纠纷时也发挥不了多大作用，更没有社区公共事务管理的诉讼主体资格。
村居“两委”和业主委员会面临的这些问题和尴尬局面，不仅削弱了自治组织自身的合法性，而且影响了社会组织和民众等参与构建社会命运共同体和社会治理新格局的意愿。
(三)资源配置效率还有待于进一步优化
一直以来，我国坚持解放和发展社会生产力，坚持社会主义市场经济改革方向，把经济领域的改革特别是经济体制改革作为全面深化改革的重点，致力于处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，社会领域的改革特别是社会体制改革严重滞后，没有正确处理好政府和社会的关系、公平和效率的关系。
事实上，经济资源的配置需要市场和政府“两只手”，社会资源的配置也需要社会和政府“两只手”。为了实现有效的社会治理，政府和社会需要对社会资源的使用进行最优配置。我国是单一制国家，单一制国家的最大特点就是“大政府、小社会”，有集中力量办大事的最大优势，政府手中既掌控着众多的行政资源和社会资源，政府自身也是调控和整合行政资源和社会资源的权威力量，但社会组织发育不成熟，社会自治程度低，社会力量手中拥有的社会资源极其有限。社会资源的配置既要体现效率，更要兼顾公平，在面对多元化异质化个性化的现代社会时，政府调控和整合行政资源和社会资源参与社会治理往往呈现出“吃力不讨好”的状况。同时，在市场的作用下，各类社会资源总量越来越多、流动性日益活跃，但发挥作用的领域较少。
虽然我国确立了激发社会活力和向社会组织购买公共服务的目标，但社会资源注入到社会治理体系中还存在不少障碍和问题，其法律支撑不足、体制保障不力、机制运行不畅，其治理效果可想而知。
(四)应急管理体系还有待于进一步完善
早在2005年召开的第一次全国应急管理工作会议，就明确提出了建立全社会共同参与的应急管理工作格局的目标任务，理论界和实务部门也一直围绕中国应急管理体系建设这一关键要素反复进行理论研究和实践探索。2007年11月1日实施的《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”
2018年3月13日公布并经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。此后，地方各级人民政府也相应成立了应急管理部门，国家应急管理的政府机构体系基本成型。应急管理部成立后，组织编制了国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件，推动应急预案体系建设和预案演练。迄今为止，全国人大常委会和国务院有关部门累计颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》等70余部法律法规，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等应急管理的相关政策文件，为国家应急管理和突发事件处置提供了全面系统的法律保障和政策支持。
此外，应急管理等有关部门还制定了550万余件应急预案，形成了应对特别重大灾害“1个响应总册+15个分灾种手册+7个保障机制”的应急工作体系，探索形成了扁平化的组织指挥体系、防范救援救灾一体化的运作体系，总结积累了一整套行之有效的抢险救援技战法。然而在此次疫情防控人民战争、总体战、阻击战中，虽然应急管理部门本质上发挥了这一作用，但在实际工作中暴露出的问题、短板、弱项却不少。
二、对策建议
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
创新社会治理体制、推进社会治理体系和社会治理能力现代化、构建社会命运共同体与社会治理新格局，这是一项极其复杂、艰巨、长期的系统工程。既往社会领域的改革基本塑造了社会治理体制的大框架，对今后全面深化社会领域改革也起到了支撑和引领作用。但是，上述问题若得不到及时有效解决，将制约社会改革、社会建设、社会发展在新时代向更宽领域深化、更深层次拓展、更高水平推进。
为此，笔者就如何深化社会治理体制改革，构建体现人类命运共同体理念和要求的社会命运共同体，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理新格局这一时代课题提出以下对策建议。
(一)通过建立权责清单制度，调整和优化政府的权力运行机制
构建社会命运共同体和社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理新格局，要求重视企业、社会组织、公众等社会治理主体的作用，但这并不等于政府责任的弱化，而是政府责任的必要补充，是对政府职能缺位的补位。
负面清单、权力清单和责任清单可以确立政府和社会的新关系、新秩序。现代政府应该是法治型政府、服务型政府，依法行政是对现代政府的基本要求，真心服务是现代政府的本位、本职和本色。
深化社会治理体制改革，切实落实政社分开的改革要求，就必须建立权责清单制度调整和优化政府的权力运行机制，扩大社会事务负面清单管理机制的适用范围。从原则上讲，政府在社会治理中应承担制定规则制度、完善协调机制、加强能力建设等职责。
具体而言，一是要始终坚持公平正义原则，做好社会治理体制的顶层设计和建章立制工作，建立一个内容齐全、全面覆盖、破除户籍、身份和地域等差异的基本社会公共管理和服务政策体系；二是要完善公共财政支出结构，加大社会性公共支出占财政总支出的比重，加大中央向地方的财政转移支付力度，加大政府购买社会服务的资金比例，建立完善社会组织发展专项资金，严格执行财政支出绩效评价制度，提高财政支出绩效；三是要加强对政策执行的监督和管理，减少政策执行中的偏差，保证社会治理现代化实践与目标的匹配性。
(二)依法确立社会组织的主体地位，尽快明确政府和社会组织的合作关系
依法确立社会组织的主体地位，明确政府和社会组织的合作关系，这是构建社会命运共同体和社会治理共同体、打造共建共治共享的社会治理新格局的关键所在，也是全面深化社会体制改革的当务之急。
首先，要编制新的定机构、定编制、定职责“三定”方案，建立政府责任清单和权力清单制度。要以全面贯彻落实《国务院机构改革方案》和大力推进“放管服”改革为契机，按照政府和社会组织的不同功能定位，厘清政府和社会组织之间的职责边界，理顺政府和社会组织之间的关系；要通过编制新的“三定”方案，制定政府责任清单和权力清单，明确社会组织参与社会治理的权利与责任，建立健全对社会组织业务活动的监管体系。
其次，要建立完善社会组织相关法律制度，加快社会组织的立法步伐。随着社会领域改革的不断深入，现行的《中华人民共和国社会团体登记管理条例》已不能适应行业协会商会的发展需要，全国人大常委会应在《中华人民共和国民法总则》的总体框架下，加紧研究制定《中华人民共和国社会组织法》，通过明确社会组织的法律地位，将社会组织的权利、义务与责任纳入法律体系之中。
再次，加大对社会组织的培育、发展和支持力度。针对我国社会组织的发展现状以及社会组织参与构建社会命运共同体和社会治理新格局的需要，政府要进一步建立完善社会组织参与社会治理的体制、机制和制度，建立完善培育发展社会组织的相关政策和配套措施，鼓励企业和行业协会商会等积极参与社会治理，加大政府向社会组织购买服务的力度，提升政府购买服务的公开性和公平性，在资源配置等方面适当向社会组织倾斜，并以契约的方式确定下来，真正使社会组织成为社会治理体系和治理能力现代化建设的重要主体。
(三)依法推进社区自治，不断提高城乡社区治理的能力和水平
社区是社会的细胞，是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。
习近平总书记强调：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”③党的十九大报告要求：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”④2020年2月10日在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时，习近平总书记指出：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”⑤
基础不牢，地动山摇。城乡社区在社会治理中的基础性地位和作用不言而谕。要坚决按照《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出的坚持党的领导、固本强基，坚持以人为本、服务居民，坚持改革创新、依法治理，坚持城乡统筹、协调发展，坚持因地制宜、突出特色“五个坚持”的原则，努力实现基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系的目标。⑥
为此，一是要强化思想引领和党建统领，继续发挥好基层党组织的领导核心作用和基层政府的主导作用，着力构建体现人类命运共同体理念和要求的社会命运共同体，着力构建构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，切实把构建社会命运共同体落地落实落细到构建城乡社区命运共同体和社会治理共同体，打造共建共治共享的基层社会治理新格局，不断推进城乡社区治理体系和治理能力现代化，真正夯实社会治理的社区根基；
二是要抓紧修订《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》，进一步完善城乡社区民主选举、民主协商和民主监督制度，完善自治章程、村规民约和居民公约，推进居务公开，弘扬公序良俗，促进自治、法治、德治“三治融合”，切实发挥好基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的协同作用；
三是要要加强宣传教育、扩大参与渠道、推动信息公开和基层协商民主，增强社区居民参与能力，提升人人有责、人人尽责、人人享有的社会命运共同体意识，使居民的自我服务、志愿服务成为社会服务的重要实现途径。
(四)持续优化资源配置，确保基层社会治理的现实需求和长远需要
按照构建社会命运共同体和社会治理共同体、打造共建共治共享的社会治理新格局的目标愿景，处于领导主导地位的党委政府要始终坚持需求导向、问题导向、目标导向、结果导向，坚持民生为先、基层优先、着眼当前、兼顾长远，分清轻重缓急，注重统筹协调，通过常态化机制化制度化渠道和途径，公平高效地把政府行政资源分配给其他治理主体，同时通过分配政府行政资源和调动其他社会资源共同参与社会治理。
为此，一是要转变单一僵化的思维方式和管理方式，推动政府实现从管控到治理、从强制到引导、从命令到协商、从独立到合作的转变；二是要通过系统化组织化的制度安排和规范表达，拓宽社会资源进入社会治理体系的渠道，通过系统之间的物质和能量交换、优势互补，实现治理资源的社会大联动，提高资源配置效率；三是要推动实现资源和力量下沉，尽可能地把资源、服务、管理放到基层一线，使基层特别是社区组织有职有权有钱有物，更好地为居民群众提供精准、高效的服务和管理。
通过政府间关系、政社间关系的改革，赋予基层更多的人力、财力、物力等资源，从源头上减少基层矛盾、破解基层难题。
习近平总书记强调：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才安定有序。”⑦因此，要突出补短板、堵漏洞、强弱项，坚持和发展新时代“枫桥经验”，努力做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，牢固确立人民群众的主体地位，充分尊重并有效激励人民群众的首创精神，真正让人民群众在社会治理过程中感受到公平正义，确保人民安居乐业、社会稳定和谐、国家长治久安，达致人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理效果，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
(五)强化应急管理体系和处置能力建设，有效应对各种重大风险的挑战和考验
国家应急管理体系是国家治理体系的有机组成部分，也是构建社会命运共同体和社会治理共同体、打造共建共治共享的社会治理新格局的重要方面。特别是在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件的危急关头和紧急时刻，一个国家的应急管理体系和处置能力如何，更是对一个国家治理体系和治理能力的直接检验和考验。
国家应急管理体系和处置能力建设是一个长期渐进的过程，应急管理和处置工作也不仅仅是应急管理部门一家的工作，而是党委政府的一项重要工程，是全社会的一项重要工作。经过多年的建设和发展，公共治理的理念已经深入人心，我国全社会共同参与的国家应急管理工作格局基本形成。其总体思路是以“三移”推动“三靠”，即通过应急管理的关口前移、重心下移、主体外移，形成全方位、立体化、多层次、综合性的应急管理网络以及常态和非常态有机衔接的管理体系，最终在全社会塑造“小灾靠自己，中灾靠集体，大灾靠政府”的应急管理工作理念和机制。
通过这次防控疫情人民战争、总体战、阻击战的大考，我国必将总结经验、吸取教训，牢固树立人民群众生命安全和身体健康第一位的思想，进一步深化政府机构改革和公共治理结构改革，立足扩大内需和数字经济转型升级，抓紧谋划和落实以人工智能、工业互联网、物联网为重点的新型基础设施建设，切实加强和改进公共卫生体系建设，统筹推进疫情防控和经济社会高质量发展，科学合理地界定政府、市场、社会、公众等相关主体在应急管理中的权力、职责及其相互关系，构建全社会共同参与的新型应急管理和处置工作格局，全面做好防范化解各种重大风险的思想准备、组织准备、物资准备，为全面推进应急管理体系和处置能力现代化奠定坚实的物质基础、制度基础和社会基础。来源：公安学刊2020年第2期
作者简介：于今，东中西部区域发展和改革研究院院长、研究员，《国家智库》《中国智库》总编辑，“习近平新时代中国特色社会主义思想（青年及大学生）”课题主持人；蒋国长，浙江省警察协会副秘书长、《浙江警学》副主编，浙江警察学院学刊编辑部副主任、《公安学刊》副主编、二级调研员，“‘枫桥经验’理论总结和经验提升”重大课题专家组成员。
本文系中央组织部党建读物出版社“习近平新时代中国特色社会主义思想读本（青年及大学生）阶段性研究成果。