来源 | 广东省城乡规划设计研究院
撰稿 | 规划六所 魏剑丹、郭素萍、邹伟勇
全文共9236字，阅读大约需要24分钟。
乡村的规划建设在我国具有重要的政治、经济、社会、文化、生态意义，是全面建成小康社会、美丽中国的关键一环。本文通过对乡村政策的梳理，整体分析了国家从“社会主义新农村建设”到“乡村振兴”政策演进的脉络和要求，从广东省的层面剖析了乡村规划建设政策推进的全过程，重点分析了从乡村规划编制到乡村振兴实施路径的实践探索。
文章提出，广东省的乡村建设实践在村庄规划编制、乡村特色挖掘与塑造，以及共建共享共治机制等方面都有重要经验，形成了一系列可推广的新农村“组合抱团”规划建设、规划设计建设运营一体化建设、以“道”兴村的模式。同时指出，未来乡村振兴应该结合文化、产业进行更多的思考和总结，实现真正的城乡融合，美丽乡村。
01.
引言
改革开放40年以来，中国的城镇化率从17.8%上升到58.5%,但户籍城镇化率仅43.4%，中国还有一半以上的人口需要依赖乡村空间生存；我国城镇化发展到现在，还有3万多个乡镇、60万个村民委员会、317万个自然村农村，生活着5.7亿人；目前我国农村劳动力总量为4.97亿，占全国劳动力总量的65%。可见，乡村，包括农村、农业、农民，对于中国的全面发展具有非常重大的意义。21世纪以来，党和国家将“三农”问题称之为“全党工作的重中之重”，并指出“三农”问题是中国改革的焦点问题，提出了促进农民增收、提高农业综合生产力、农业现代化、农业改革等一系列政策措施，支持农村从“社会主义新农村建设”到 “乡村振兴”的逐步优化提升。
随着我国的主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾”，城乡区域发展的不平衡问题日益严峻，精准扶贫、城乡统筹、城乡融合的发展需求更加迫切，如何提高农村的生产生活水平，已成为全社会的共同问题。因此，我们有必要站在历史发展的角度重新梳理乡村的发展脉络，从乡村的政策实施，实践探索中发现更多乡村演变的规律，为当下的乡村振兴战略提供更多的思路。
学者对于乡村的关注主要始于1978年代我国改革开放政策提出之后，但相关主题论文的发表数量从1992年左右才开始有所增加，并在2004年中央连续发布有关“三农”的一号文件以后开始快速增长。
通过中国知网对“乡村/村庄+规划”等关键词检索，我们可以发现，学者关于乡村的研究着重于规划编制[1-2]和建设实施[3-5]两大方面，进行了从村庄规划[1]、村镇规划[6] 、规划设计到总体规划、土地利用总体规划中乡村规划统筹[7]等系列探索，不断寻求村庄建设[2]、村镇建设[6]、社会主义新农村建设[3]、美丽乡村建设[8-12]等乡村建设的实施路径；同时考虑到劳动者[13]、农村人居环境[14-16]、传统村落[17-18]等乡村特点，结合城市化[19]、新型城镇化[20]、城乡统筹[21-22]等发展进程进行了综合分析。
但乡村的发展仍然面临着众多人地关系、政策制度等问题，需要从区域的角度进行全域的认识和分析，以做出更加科学合理的空间决策。由此，本文将选取改革开放的先行地区——广东省作为研究对象，希望通过梳理国家及广东省乡村发展的政策及实践历程，透视我国乡村规划建设的整体脉络与基本规律，为我国不同经济社会发展阶段下乡村的规划建设提供参考依据。
02.
乡村建设政策解读
1、国家“社会主义新农村建设”到“乡村振兴”的政策演进
2002年，党的十六大提出全面建设小康社会，确定了城乡规划发展目标的根本依据。2003年，党的十六届三中全会，提出了包括城乡统筹在内的五个统筹发展，开启了城乡一体化发展的道路。2004年起，中央又连续15年发布关注“三农”的一号文件，从促进农民增加收入的若干意见到新农村建设，农业现代化，推进农业供给侧改革等方面为我国乡村的建设发展注入新的活力，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。
并且，在2006年党的十六届五中全会中提出了社会主义新农村建设的重大历史任务，确定了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设20字方针；并在2013年党的十八大中进一步提出，要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，全面建成小康社会。2018年，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，要求坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。
图1 国家乡村政策梳理图（资料来源：笔者整理）
通过国家乡村政策的梳理（图1），我们可以发现，中国的乡村发展政策大致可以划分为四个阶段：一是2004-2005年间的三农问题探索阶段；二是2006-2009年间的农业发展，促进农民增收阶段；三是2012-2016年间的农业现代化，以产兴城阶段；四是2017年以来的供给侧改革，乡村振兴发展阶段。可见，我国的乡村政策发展经历了一个长期的摸索过程，并不断从经济、产业、体制机制等方面切入，从“社会主义新农村建设”的初级乡村阶段向“乡村振兴”的全面小康乡村逐步迈进。
对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”的政策实施，我们可以看到“生活富裕”、“乡风文明”的发展目标仍然不变，但从“生产发展”到“产业兴旺”的动力机制不断增强，从“村容整洁”到“生态宜居”的环境要求显著提高，从“管理”到“治理”的有效监管模式也不断优化。
同时，国家对于乡村的支助模式也由“钱财补助”向“人财补助”转变，建立了“大学生村官”等乡村建设人才队伍，使乡村的发展不断完善。由此，乡村的规划发展，不仅需要考虑物质空间的风貌提升，更需要从人的角度构建乡村自身的发展动力，形成有效的乡村内部动力机制。
2、广东省乡村规划建设政策推进
广东省积极响应国家关于乡村发展的号召，自“新农村建设”概念提出，便努力探索村庄规划的编制方法和落实路径，大力推进村庄规划、村庄整治等工作，出台了《广东省村庄规划建设管理条例》，并从2009年开始了宜居村镇的探索，提出了“万村百镇”整治、推进“宜居城乡”创建的活动，确定了一批省级村庄规划试点，同时开展村庄规划实施机制研究，2011年发布了《镇（乡）域规划导则（试行）》、《广东省名镇名村示范村建设规划编制指引（试行）》，开启了特色村落的探索阶段。
2012年，广东省开始全面开展贫困村规划编制工作，从乡村人居环境整治、村庄规划编制等方面不断推进，并于2013年开展了村庄规划摸查专项工作，建立了广州市村庄规划编制和信息化平台，探索了一套涉及人口、经济、土地、建筑、历史文化等内容的统一技术标准和完整的村庄数据库，形成了“3图14表”的标准化数据库，为乡村规划建设奠定了良好的基础。
同时于2016年提出了整县推进村庄规划建设工作的思路，明确提出了以县为单位整体推进村庄规划编制、规划引导整县推进村庄建设，积极对接和利用政策性金融机构的信贷支持；广东省进入了全面的乡村规划建设阶段，乡村建设不断优化提升。
2018年，在乡村振兴的国家发展战略指引下，广东省出台了《关于推进乡村振兴战略的实施意见》，同时发布了《关于全域推进农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村的实施方案》，要求实施“千村示范，万村整治”工程，以县为主体，以行政村为基础，以自然村为基本单元，先整治 、后提升，以点带面、梯次创建、连线成片、示范带动、全域推进，完成全省农村人居环境整治，全面建成生态美丽乡村。
图2 广东省乡村政策演进图（资料来源：笔者整理）
在国家乡村政策的指引下，广东省的乡村规划建设实践大致可总结为三个阶段：一是2004-2012年间的村庄规划探索阶段，二是2013-2017年间的村庄建设优化提升阶段，三是2018年以来的乡村振兴发展阶段。在第一阶段，广东省对村庄规划编制、宜居村镇建设、特色村落挖掘与乡村统筹发展都做了较多的思考，但人居环境整治、危旧房改造、贫困村建设都存有较多的不足。
因而从第二阶段开始，更侧重于村庄建设的优化提升，就村庄规划编制的信息化，整村推进村庄规划建设及乡村统筹、脱贫攻坚方面都做了更多的尝试，在规划成果的标准化、规划建设的有效性方面有了很大的提高。但2018年前的村庄规划对于乡村经济产业的重视仍然不够，经过规划的村庄，依旧存在较多内生动力不足的情况，制约了乡村的持久发展。因此，乡村振兴不仅需要解决乡村短期发展的路径问题，更需要培育乡村长期稳定发展的模式与机制。
03.
广东省乡村建设实践探索
1、村庄规划编制实践探索
（1）新农村“组合抱团”规划建设发展模式
集聚是产生经济社会效益的有效办法，新农村的连片发展对于区域的乡村建设优化也具有重要的作用。广东省自2014年开始，逐步探索新农村、连片示范区建设工程的规划建设实施方案，在佛冈、连州、连南、阳山、乳源、龙川等地区的省级新农村示范片进行了新农村连片规划建设的探索，并首次提出了“组合抱团”建设的方法路径及“成片发展”的推广类型[23]——用“统筹发展”的理念，实现连片区域内各村庄在“生产、生活、生态”等方面的全地域、全领域规划覆盖，提出“示范带动”和“就近带动”的乡村发展模式，推广示范村建设的成功经验，实现连片发展。
同时，在乡村规划中创新运用“互联网 +”技术拓展农业产业链，拓展农业“生产—加工—销售”的各个环节[24]，为村庄连片发展提供实施路径；强调了“主题统领”、“点的串联”、“模式带动”、“综合发展”、“资源整合”等模式，推动整个示范片的建设。
（2）村庄规划设计建设运营一体化建设经验
为加快推进省级社会主义新农村示范村规划设计建设运营一体化，推进乡村生产、生活、生态的全面提升，广东省在翁源县开展了试点实施方案，将规划建设运营一体化建设分成基础整治期和巩固提升期两步走。在实践中用全局统筹的思路，通过通俗易懂的规划设计和建设指引，帮助村民、乡村工匠认知、接受规划设计，建立驻村规划师、驻村设计师制度，与村民共编规划、共同设计的“规划——设计——建设”一体化的对接模式，保证整治实施质量；并针对有条件的村庄，进行特色产业的发展，将乡村资源进行建档入库，价值评定等，引导政府资金和市场资本有序投放，实现乡村资源运营一体化提升。
同时，构建多方联动的创新工作机制，将政府的规划建设理性与村镇居民的自发动力进行结合，融入到以设计师为纽带的动态乡村规划建设中，形成设计师、政府、企业、村民共管共建的机制，实现项目推进、资金使用和行动流程的一体化。通过以村民环境整治为硬件基础，和以村规民约塑造为软件提升的“软硬结合”方式，促进村居环境整治和村民自治成效的协调提升。
2、乡村特色挖掘与塑造路径探索
（1）“美丽乡村”行动计划
在社会主义新农村建设的实践中，各地不断探究新的可行性方案，于是“美丽乡村”概念和行动方案应运而生，将新农村建设的要求具体落实到乡村风貌的整体提升中。广东省从2011年开始，在增城、花都、从化等市县率先启动美丽乡村建设行动，探索了“一村一品”的从化经验、“蓝图+行动”式规划方法等[25]，并于2017年审议通过了广州市编制的《广州市美丽乡村建设三年行动计划（2016-2018）》，进行了新一轮的美丽乡村行动。在规划中，探索了近远期相结合的规划行动计划，注重近期人居环境改善及远期乡村特色挖掘的“挖掘资源→确定主题→策划功能→形成项目→落实空间→建设实施”的美丽乡村实施路径。
由此，广东省的“美丽乡村”建设进入了规范化的阶段，在农村基层组织建设、规划管理与实施、基层设施建设、人居环境建设等方面都有了较为明确的方向，并要求结合发展特色乡村旅游、促进村民就业和收入增长、打造特色小镇，构建“互联网+美丽乡村”、建立村庄管理长效机制等方式，构建宜居生态美丽乡村。
（2）历史文化村落规划建设
文化是一个国家的软实力。岭南文化作为中华民族重要的一部分，其传承和发展也具有非常重要的作用。传统村落、古村落的保护和发展作为城镇化发展的重要遗产，也是我国文化自信的重要来源。广东省在历史文化村落的规划中，均针对各地的特点进行了历史文化渊源的梳理，提出了分类保护和发展的路径，差异化划定保护范围、制定保护措施，建立传统村落、古村落档案及项目库，以实现历史文化村落的可持续发展。
同时，还提出契合当地发展特色的规划建设理念，如在《佛山市高明区阮涌村古村落保护与开发规划》中，就从活化保护的角度，提取岭南特色格局、文物古迹等要素，协调保护与开发的步伐；并采取修补植入手法，恢复古村肌理与空间形态，营造岭南特色氛围。在《丰顺县汤南镇新埔园村传统村落保护发展规划》中，则提出了“界面塑造”和“视线点控制”的方法，进一步完善了人文与自然环境的结合，使传统村落的村落格局更加鲜明。
（3）以“道”兴村的实践探索
南粤古驿道，是古代广东境内用于传递文书、运输物资、人员往来的通路，包括水路和陆路，管道和民间古道，是历史上连南地区对外经济往来、文化交流的通道，也是军事之路、商旅之路，民族迁徙、融合之路；是广东历史文化的重要缩影和物质空间延续。从地理空间分布看，古驿道贯穿于整个广东省，在珠三角核心区及粤东西北地区均有较为均匀的分布（如图3所示），并且有大量驿道经过村庄，是联通广东文化和经济的重要纽带。因此，通过古驿道挖掘并串联广东省历史文化资源，既可以有效延续广东的文化脉络，又可在文化资源的支撑下建设特色村庄，实现以文兴村、以产兴村的乡村振兴目标。
图3 南粤古驿道分布图
（图片来源：广东省城乡规划设计研究院）
南粤古驿道的保护与利用工作自2016年启动以来，进行了大量的探索——经历了2016年的全面摸查、规划编制指引、定向大赛等的初步探索阶段和2017年的古驿道示范段建设、宣传推广、文旅活动等深入探索阶段；在2018年开始面向实施，结合乡村振兴，进行了11条重点线路打造，并结合古驿道旅游线路策划启动了广东省新一轮的美丽宜居行动，开展了一系列古驿道研学活动。
期间，开展了诸如连州秦汉古道美丽乡村行动，重走樟林古巷，“三师下乡”古驿道推广等活动；加强了民众的古驿道文化体验感和认同感，也为乡村振兴注入了新的文化、空间动力。以“道”兴村的乡村振兴方式，为我国文化兴村、产业兴村的发展思路提供了切实可行的案例参考，正在形成具有岭南特色的乡村振兴模式。
3、共建共享共治的体制机制探索
（1）“参与式”规划过程监管模式
经历过早期乡村规划编制侧重物质空间规划，缺乏乡村居民公众参与的短暂时期后，2007年开始抛开“蓝图式”的终极规划模式，代之以“参与式”的过程模式，扩大公众参与广度和力度、加强政府部门和农村基层社区的沟通，使规划成果能融合专业技术、农民意愿和地方实际情况。
在《佛山市三水区大塘镇新年破农村建设规划》中，首先确定了村民参与规划的主体地位，从村民代表的选举到规划项目的选择、规划项目的安排以及规划项目的实施监督，实现村民全程参与，把村民真正放在规划主体的地位上。同时，在村民自治的探索中，形成了具有广东特色的“蕉岭模式”，实现了集“村务监事会”、“村代会召集组”及“民主能力建设”等多级管控和参与的乡村规划建设组织形式，为“参与式”乡村规划建设过程监管模式提供了较好的实践案例。
（2）多方参与的共建共享共治
①“政府+房地产+规划师+村民”的共建共治模式
政府、企业、村民是乡村规划建设实践中核心的利益主体，它们之间的相互协调对于村庄的建设发展具有至关重要的作用，也是乡村振兴战略实施的重要举措。英德市连樟村作为精准扶贫的村庄，在建设发展过程中即同时受到广东省住房和城乡建设厅、清远市人民政府和英德市人民政府的共同监管，以及广东省城乡规划设计研究院的专业技术力量支撑和碧桂园集团的开发建设影响，初步形成了“市一级政府把控乡村建设顶层设计，县（市）一级政府统筹乡村产业经济发展，省一级政府协调规划师、企业”的模式，共同形成了“省+地+企”工作机制，在乡村精准脱贫的实践中具有重要的借鉴意义。
②“古驿道+乡村振兴”的共享模式
“以道兴村、古为今用”是广东省文化兴村、共享发展的重要体现，也是文化共生发展的有力举措，“古驿道+”已经串起了广东1320个贫困村的振兴路，让民众和乡村居民都可以便利的享受到文化挖掘与保护带来的发展机遇，文旅活动、定向大赛、研学活动的开展都为沿线乡村带去了活力和机遇；南粤古驿道活化利用搭建起来的乡村振兴平台，正在改变更多普通民众的生活环境和生产方式。未来，古驿道重点线路的进一步推进和文化的深入挖掘，还可以有效提升沿线村庄的景观品质和特色风貌，实现真正的乡村振兴，城乡发展成果共享。
04.
结语与展望
1、广东乡村发展总结
从社会主义新农村建设到乡村振兴的村庄发展过程中，广东省在村庄规划编制、贫困乡村规划编制、乡村振兴等方面都进行了持续深入的探索，总结推广了一系列村庄规划编制经验——形成了一批具有广东特色的新农村“组合抱团”规划建设成果，和村庄规划设计建设运营一体化建设经验；在清远、韶关、广州、河源、佛山、惠州等城市均进行了大量的村庄规划建设实践。在村庄规划建设的体制机制上，也不断进行了创新发展，打破了“蓝图式”规划的困境，逐步走向“参与式”规划和“政府+企业+规划师+村民”的多方主体共同参与的共建共治共享的发展模式，切实贯彻落实了乡村振兴、精准扶贫等国家政策。
同时，广东省也注重乡村特色的挖掘和风貌塑造，通过“美丽乡村”行动计划，传统村落及古村落的规划保护建设，以及“古驿道+乡村振兴”的以“道”兴村策略，塑造了一批具有岭南文化的特色乡村。截至2015年底，广东省已有“中国传统村落”126个、“广东省传统村落”186个、“中国历史文化名村”22个、“广东省历史文化名村”56个。岭南文化、中国传统文化的自信，也正通过不断深化的历史文化村落保护与建设发展逐步建立。
然而，广东省也依然存在大量乡村发展不平衡问题，体现在粤东西北地区乡村与珠三角地区的乡村经济产业基础的巨大差异和发展动力薄弱的困境，以及乡村生态环境受到破坏、乡村风貌落后的现实处境。未来，进一步通过科技创新，农业现代化，“互联网+”等技术手段更好更快地提升乡村面貌，仍然值得政府和学者共同探索研究，以实现全面小康社会、美丽中国的图景。
2、未来乡村发展思考
随着我国城镇化进程的持续推进，资源和人口将继续向城市集聚，而村落个数和乡村人口可能也会随之减少，村落的文化、产业等内生动力可能会直接影响村庄的存在或消亡。数据统计显示，中国每天有近百个村庄消失。因此，在中国目前城乡二元结构仍然存在的背景下，通过产城融合、城乡融合、文旅融合的路径和“文化+”“智慧+”等方式，凸显乡村与城市的各自特色，创造地域特色鲜明的城乡融合成长机制，更值得探究。广东省作为岭南文化、及城乡发展不平稳区域的典型代表，更应当抓住城乡融合的文脉路径和产业路径，实现乡村发展与城市共生共进的新局面。
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